一、 行政优益权的法理基础与核心内涵
行政协议，作为行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，其本质兼具“行政性”与“合同性”的双重属性。这种双重属性决定了行政协议既要遵循民事合同的“契约精神”与“诚实信用”，又要服务于行政管理的“公共利益”目标。
“行政优益权”（Administrative Superiority Power）正是在这种背景下产生的特有法律概念。它并非行政机关与生俱来的无限权力，而是指在行政协议履行过程中，为了实现国家利益、社会公共利益或法定行政管理目标，法律授予行政机关在特定条件下，无需征得相对方同意即可单方变更或解除协议的权力。这一权力的行使，构成了对传统合同法“契约严守”原则的重大例外。
最高人民法院通过一系列司法解释和案例明确，行政优异权的行使绝非“自由裁量”，而是受到严格的法律约束 。其核心内涵在于平衡：一方面，赋予行政机关必要的灵活性以应对情势变迁，保障公共利益不受协议僵化履行的损害；另一方面，通过严格的实体和程序要求，防止行政权力滥用，保护行政相对人的信赖利益和合法财产权。因此，准确理解和界定行政优益权的行使边界，是处理相关行政协议纠纷的关键所在。
二、 行政机关单方变更、解除权的实体合法性边界
行政机关行使单方变更、解除权，必须满足严格的实体条件。人民法院在司法审查中，会对这些实体条件的具备与否进行实质性审查。
2.1 核心要件：“为了公共利益”的真实性与正当性
行政优异权行使的首要且核心的实体要件是必须“为了实现公共利益或者行政管理目标的需要”，或因“法律政策发生重大调整” 。这一要件强调了权力行使的“利他性”，即该行为的目的不能是为行政机关自身谋取利益，例如单纯为了减少财政支出、规避合同义务或获取更优厚的商业条件 。
司法审查的重点在于：
公共利益的界定： 法院会审查行政机关所主张的“公共利益”是否真实、具体且具有法律依据。司法实践倾向于认可由法律、法规、规章乃至行政规范性文件所界定的公共利益 。例如，因国家环保标准提高、城市总体规划调整、重大基础设施建设需要等，通常被认为是合法的公共利益事由。然而，对于行政机关仅因自身判断失误或非相对人过错导致的“事实上的公共利益损失”作为解除理由，法院通常持否定态度 。
目的正当性： 法院会穿透形式，审查行政机关行使优益权的真实动机。如果查明行政机关解除协议的真实意图是“一女二嫁”，即为了将同一项目以更有利条件授予第三方，或者仅仅因为领导更迭、政策偏好改变而“新官不理旧账”，则其行为将被认定为滥用职权，不具备实体合法性。
2.2 必要性原则（比例原则）的严格适用
即便存在真实的公共利益需要，行政机关行使单方变更、解除权也必须遵循“必要性原则”，即比例原则。这意味着，只有在继续履行协议将“严重损害”国家利益或社会公共利益，且无其他更温和手段可以替代时，才能采取单方解除这一最激烈的措施 。
比例原则的审查包含三个递进的层次：
适当性审查： 变更或解除协议的措施，必须有助于实现其所追求的公共利益目标。如果解除协议对于实现公共利益并无实质帮助，则该行为不具备适当性。
必要性审查（最小侵害原则）： 在能够实现公共利益的多种手段中，行政机关必须选择对行政相对人权益损害最小的一种。例如，如果通过部分变更协议内容、调整履行方式或提供合理补偿就能解决公共利益问题，则不应直接采取解除整个协议的方式。法院会重点审查是否存在“对相对人权益损害最小的手段及程序” (Web Fage 4)。
均衡性审查（狭义比例原则）： 行政机关通过行使优益权所维护的公共利益，必须明显大于因此给行政相对人造成的个人利益损失 。如果为了一个微小的、不确定的公共利益，而使一个投入巨大的项目废止，导致相对人倾家荡产，这种行为显然不符合均衡性要求，可能被认定为“明显不当”。
2.3 法律依据的明确性
行政优益权并非行政机关的固有权力，其行使必须具有明确的法律、法规规定或协议约定 。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司法解释》）第十六条规定了行政机关可以单方变更、解除行政协议的情形，这为行政优益权的行使提供了直接的司法解释依据。
法院审查时会确认：
行政机关是否具有相应的法定职权 。
协议中是否有关于单方解除权的明确约定。若有约定，该约定是否违反法律强制性规定或显失公平。
行政机关所援引的法律、法规是否准确，是否适用于当前案情。
2.4 排除适用的情形
在特定情况下，行政机关不得行使所谓的“优益权”。例如，如果行政机关在订立协议时存在欺诈、胁迫等情形，或者协议的解除完全是由于行政机关自身的重大过错或违约行为所致，那么其后续以“公共利益”为名解除协议的行为，将不会得到法院支持，因为这严重违反了“诚实信用”原则 。
三、 行政机关单方变更、解除权的程序正当性边界
“正当程序”是现代法治的基本要求，即便行政机关在实体上具备了行使单方解除权的理由，如果未遵循法定或正当的程序，其行为依然可能被认定为违法。
3.1 正当程序的基本要求
尽管《行政协议司法解释》未详尽列举所有程序步骤，但司法实践普遍认为，行政机关行使单方变更、解除权必须遵守以下正当程序原则 ：
事先告知义务： 在作出变更或解除决定之前，行政机关必须以书面形式，将拟作出决定的事实、理由、依据以及相对人依法享有的权利，明确告知行政相对人。
听取意见义务： 必须给予行政相对人充分的陈述和申辩的权利与时间 。对于影响重大的行政协议，如特许经营协议，行政机关还应当根据情况组织听证。这是保障相对人参与权、知情权和辩护权的核心环节。
说明理由义务： 行政机关最终作出的变更或解除决定，必须是书面的，并且要详细说明作出该决定的事实、证据和法律依据，并对相对人提出的申辩意见是否采纳予以回应。
救济途径告知义务： 在送达决定书时，必须明确告知相对人如果不服该决定，可以在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼的权利和途径。
3.2 协商前置原则
行政协议的“协议”属性，决定了协商是解决争议的首选方式。司法实践鼓励行政机关在考虑行使单方权力之前，首先与相对人进行充分的协商沟通，寻求双方均可接受的解决方案，而非直接下达单方命令 。只有在协商不成，且确实符合单方解除的实体条件时，才可进入单方解除的法律程序。
3.3 程序违法的法律后果
程序违法是行政行为被撤销或确认违法的重要法定事由。如果行政机关在行使单方变更、解除权时违反了上述法定程序，例如未经事先告知、未保障陈述申辩权利、未依法举行听证等，即便其主张的实体理由（如公共利益）可能成立，该行政行为也极有可能被人民法院判决撤销或确认违法 。这体现了“程序先于实体”、“程序保障实体”的法治精神。
四、 人民法院的司法规制：审查标准与裁判思路
人民法院作为司法审查的主体，对行政机关行使优益权的行为进行全面、审慎的监督，以防止权力滥用，平衡各方利益。
4.1 全面合法性审查
根据《行政诉讼法》和《行政协议司法解释》第十一条，法院对行政机关订立、履行、变更、解除行政协议等行为进行全面的合法性审查。这不仅包括对实体条件和程序要件的审查，还涵盖了以下方面：
职权审查： 行政机关是否具有作出该行为的法定职权。
滥用职权审查： 这是判断优益权是否被滥用的核心。法院会审查行政机关的动机是否纯正，行使权力是否超出了必要的限度，是否存在以合法形式掩盖非法目的等情况。
法律适用审查： 适用法律、法规是否正确。
明显不当审查： 即使行为在形式上合法、合规，但如果其结果对相对人造成的损害与所要实现的公共利益相比畸重，显失公平，也可能被认定为“明显不当”而予以撤销或变更。
履行法定职责审查： 在解除协议后，行政机关是否履行了依法补偿等法定义务。
4.2 举证责任的分配
在行政协议诉讼中，举证责任的分配遵循行政诉讼的一般规则，即“被告（行政机关）负主要举证责任”。当行政机关主张其单方解除协议的行为合法时，它必须提供充分的证据来证明其行为的合法性，包括：
职权依据： 证明其具有单方解除协议的法定职权 。
事实依据： 证明存在需要行使优益权的“公共利益”事由，或相对人存在根本违约等法定或约定的解除情形 。
程序依据： 证明其履行了告知、听证、说明理由等法定程序 。
如果行政机关不能提供充分证据证明其行为的合法性，就要承担败诉的风险。而原告（行政相对人）则主要对自己主张的损失数额、因果关系等承担举证责任。
4.3 民事法律规范的参照适用
行政协议诉讼的一大特色是，在不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的前提下，可以参照适用民事法律规范 。这在事实认定、合同解释、损失计算等方面尤为重要。例如，在判断是否构成“根本违约”、如何解释合同模糊条款、如何计算预期利益损失时，法院会大量借鉴《中华人民共和国民法典》中合同编的相关规定和法理。
五、 【四川地区司法实践聚焦】四川省高级人民法院对政企合作协议解除的裁判尺度
作为深耕四川的专业律所，我们尤为关注本地区法院的司法实践。通过对四川省高级人民法院及相关中级人民法院近年裁判文书的梳理，我们发现四川法院在审理此类案件时，呈现出以下核心考量因素与裁判尺度：
5.1 协议性质的界定：行政协议优先适用
在审理政企合作协议纠纷时，四川法院首先会审查协议是否属于《行政协议司法解释》所定义的行政协议 。对于典型的政府特许经营协议、PPP项目协议、F+EPC（融资+设计采购施工）等投融资类协议，如果协议一方为行政机关，目的是为了提供公共产品或服务，并约定了行政机关的行政管理权力和义务，通常会被认定为行政协议，从而适用行政诉讼程序及相关司法解释进行审理。这一界定至关重要，因为它直接决定了案件的审理思路、举证责任和审查标准。
5.2 公共利益的优先考量与“情势变更”原则的适用
四川省作为长江上游重要生态屏障，近年来在环保、水污染防治等领域的标准日益严格。四川高院的裁判实践显示，当政府方因重大的、不可预见的政策调整（特别是环保、安全、规划等强制性标准提升）而要求变更或解除协议时，法院倾向于支持。
在某市污水处理PPP项目纠纷案中，因四川省发布了新的、更严格的《水污染防治标准》，导致原有协议设计的技术路径和成本模型无法满足新的环保要求，继续履行将与公共环境利益相悖。四川省高级人民法院最终认定此种情况构成了法律上的“情势变更”，支持了政府方解除合同的请求，并指出政府在解除后另行通过合法程序发包新项目，不应被认定为恶意违约 。这体现了法院在保障公共利益与维护契约稳定性之间，对前者给予了更高位阶的保护，但前提是这种“公共利益”必须是真实、重大且非因行政机关自身过错所致。
5.3 审慎区分“清算结算关系”与“违约责任关系”
即便法院支持解除协议，对于解除后的法律后果，四川法院也会进行严格审查。特别是在因政府方原因（如地方政府债务管控、化解隐性债务等内部政策调整）单方终止项目时，法院会审慎区分“解除后的清算结算关系”与“违约责任关系” 。
在某F+EPC+O（融资+设计采购施工+运营）项目纠纷案中，政府方以“化解政府隐性债务”为由单方发函终止项目。二审法院指出，这种基于政府自身财政或债务管理需要而作出的解约行为，对社会资本方而言，本质上构成单方违约 。虽然合同关系终止，双方需要进行已完工程的清算结算，但这并不免除政府方因其违约行为给社会资本方造成的损失赔偿责任。这些损失可能包括社会资本方已实际投入的成本、因项目停工造成的窝工损失、以及在一定条件下的合理预期利益损失。这一裁判思路明确传递了“政府亦应诚信履约，内部政策调整不能作为对外免责的当然理由”的司法信号。
5.4 保护社会资本积极性，平衡各方利益
近年来，四川高院在发布年度典型案例时，多次强调要依法保护社会资本的合法权益，营造稳定、公平、透明的法治化营商环境。在2023年发布的一起典型行政协议案件中，法院最终判决行政机关单方面解除合同的行为无效，要求继续履行协议 。该判决旨在向市场传递明确信号：人民法院将严格审查行政机关行使优益权的行为，防止权力滥用，切实保护行政相对人的信赖利益和投资预期，从而保障社会资本参与公共基础设施和公用事业建设的积极性。
同时，四川法院也强调“实质性化解行政争议”，鼓励通过调解、和解等方式，在查明事实、分清责任的基础上，促使政企双方达成“一揽子”解决方案，实现案结事了、合作共赢的社会效果 。
六、 核心争议解决：单方解除后的补偿与赔偿
行政协议被单方变更或解除后，对相对人造成的损失如何弥补，是纠纷的核心。法律上对此有“补偿”与“赔偿”之分，二者适用情形与计算标准均有不同。
6.1 合法解除的“补偿” vs 违法解除的“赔偿”
补偿（Compensation）： 适用于行政机关合法行使优益权的情形。即行政机关基于公共利益需要，在履行了正当程序后单方变更或解除协议。此时，行政机关的行为是合法的，不构成违约。但为了弥补因其合法行为给相对人造成的“特别损失”，法律要求其给予公平、合理的补偿 。补偿的范围主要是相对人的直接损失，即其实际投入的成本和资产损失。
赔偿（Damages）： 适用于行政机关违法行使优异权的情形。即行政机关的变更或解除行为在实体上不符合条件（如并非为了公共利益），或在程序上存在重大瑕疵。此时，行政机关的行为构成违法或违约。根据《行政协议司法解释》第二十七条，相对人有权请求行政机关承担违约责任，赔偿范围不仅包括直接损失，还应当包括因合同履行可能获得的预期利益损失（即可得利益损失） 。
6.2 损失范围的界定：直接损失与预期利益损失
直接损失（Direct Loss）： 指因协议被解除，相对人现有财产的实际减少。其计算相对直观，通常包括：
实际投入成本： 为履行协议而发生的各项合理支出，如项目前期勘察设计费、设备购置费、材料采购费、人工成本、已支付的土地出让金、缴纳的税费等 。这些都需要有相应的合同、发票、支付凭证等证据予以证明。
资产减损： 为项目专门购置或建造的、因协议解除而无法再利用的设施、设备所发生的价值减损 。
停产停业损失： 对于正在经营的项目，因协议解除导致的合理期间内的停产停业损失 。
预期利益损失（Loss of Expected Profits / Consequential Loss）： 又称“可得利益损失”，指合同在正常履行后可以获得的未来收益。这是赔偿计算中的重点和难点。行政赔偿法一般不赔偿预期利益 但行政协议的违约赔偿参照民事合同规则，是可以包含预期利益的，这体现了对守约方信赖利益的最高程度保护 。
法院在认定预期利益损失时，通常会考虑以下因素：
可预见性规则： 赔偿的预期利益，不得超过违约方（行政机关）在订立合同时预见到或应当预见到的因违约可能造成的损失。对于特许经营等商业项目，获得合理利润是基本商业常识，因此预期利润通常被认为是“可预见”的 。
确定性规则： 预期利益的损失必须是相对确定的，而非纯粹的推测或想象。这就要求主张方提供证据证明其盈利能力和可能的利润数额。对于仅完成前期土地竞买、尚未实际开工建设的项目，因其未来盈利具有极大的不确定性，法院可能不支持预期利益的主张 。
减损规则： 守约方在违约发生后，有义务采取合理措施防止损失扩大。因其未采取措施导致的扩大部分，不能向违约方主张。
过错相抵规则： 如果守约方对合同的解除也存在一定过错，法院会根据其过错程度，相应扣减赔偿数额。
6.3 【实务核心】预期可得利益的测算模型与行业惯例
由于预期利益发生在未来，其计算无法做到100%精确。在司法实践中，当事人通常会委托专业的司法鉴定机构或工程造价评估机构出具报告，作为法院认定损失的参考。根据我们的研究与实践经验，国内权威机构在测算建设工程、特许经营等项目的预期利润时，通常采用以下模型和标准：
统计年报利润率法： 这是司法实践中采纳度较高的一种方法。参照项目所在地的省级或市级统计部门发布的**《建筑业统计年报》或相关行业统计数据中的“主营业务利润率”或“总产值利润率”**，以此作为行业平均利润率，乘以涉案项目的合同总价或未履行部分的价款，来估算预期利润 。这种方法客观、中立，有官方数据支持，易于被法院采纳。
计价定额/规范参考法： 参照工程所在地建设行政主管部门发布的工程计价定额或相关计价规定中关于“利润”的取费费率。例如，建设部、财政部《建筑安装工程费用项目组成》（建标〔2013〕44号）曾规定利润可在税前工程造价的5%-7%之间取值 。虽然各地规定或有不同，但这为利润测算提供了明确的规范依据。
企业自身利润率法： 如果主张方（企业）能够提供其过去连续多年经审计的财务报表，证明其自身具有稳定且高于行业平均水平的盈利能力，法院也可能采纳以该企业自身的平均营业利润率作为计算标准 。但这对企业财务的规范性、证据的完备性要求极高。
合同约定法： 如果行政协议中已明确约定了关于预期利益损失的计算方法或违约金的计算标准，且该约定不违反法律规定、不显失公平，法院通常会约定优先 。
关于成本扣除： 预期利益是净利润，而非合同总收入。在计算时，必须扣除为完成合同本应支出的各项成本，如材料成本、人工成本、管理费用、税金等。上述模型（如利润率法）本身已经是一种净利润率的概念，隐含了对成本的扣除 。
6.4 关于审计、评估结论的司法采信
虽然我们未能从公开渠道获取到四川法院近三年对工程造价审计采信率的具体统计数据（相关查询显示，公开数据多为审计机关的“审减率”，而非法院的“采纳率”）但根据我们的诉讼经验，法院对于具备合法资质的鉴定机构在遵循法定程序下出具的鉴定意见，通常会给予较高的证明力。
影响采信率的关键因素包括：
鉴定机构和鉴定人的资质是否合格。
鉴定程序是否合法、公正，是否给予了双方当事人质证和发表意见的机会。
鉴定所依据的材料是否真实、充分。
鉴定采用的方法、模型是否科学、合理，是否符合行业惯例和法律规定。
如果一方当事人对鉴定意见有异议，必须提出有力的反证或指出鉴定过程中的重大瑕疵，否则很难推翻鉴定结论。
七、 企业应对策略：律师视角下的证据保全与权利救济实务指引
当企业面临行政机关可能单方变更或解除行政协议的风险时，应摒弃“等、靠、要”的思维，第一时间启动应急预案，在专业律师的指导下，系统性地开展证据保全和权利救济工作。
7.1 第一时间启动证据保全
证据是诉讼的生命线。在争议发生初期，企业应立即对以下关键证据进行系统性的梳理、收集和固定，以防后续灭失或被销毁：
协议与决策文件： 完整的行政协议文本、所有附件、补充协议、会议纪要、可行性研究报告、政府批文等，用以证明合同关系及权利义务内容。
履约与投入证据： 这是证明企业已诚信履约并核算直接损失的基础。包括但不限于：
资金投入： 银行转账凭证、贷款合同、融资文件、股东投入证明。
采购与建设： 设备采购合同、发票、建筑材料采购合同、发票、工程施工合同、监理合同、支付凭证。
人力成本： 员工劳动合同、工资表、社保缴纳记录。
行政规费： 缴纳各项税费的完税凭证、土地出让金缴纳凭证等。
日常运营： 若项目已投运，则需保留完整的财务账簿、经营数据、水电费缴费单等，这些也是计算预期收益的依据 。
沟通与决策过程证据：
与政府方之间所有的正式往来函件、通知、指令。
双方的会议纪要、商谈记录（最好有双方签字确认）。
电子邮件、微信聊天记录等电子数据（及时进行公证或采用可信时间戳固定）。
政府发布的可能影响协议履行的相关政策文件、规划调整公告等 。
损失核算初步证据： 尽快聘请专业的会计师事务所或评估机构，对已发生的实际投入和直接损失进行初步审计或评估，形成清晰的损失清单和报告 。这不仅为后续索赔提供了依据，也能在谈判中增加博弈筹码。
7.2 选择适当的权利救济路径
在保全证据的基础上，企业应与律师团队共同分析案情，选择最有利的救济路径：
积极协商谈判： 在诉讼前，基于充分的证据和法律分析，与行政机关展开多轮、专业的谈判。谈判的目标是向对方清晰展示其解约行为的法律风险（如败诉风险、高额赔偿风险），争取达成和解，获得公平合理的补偿方案 。
行政复议或行政诉讼： 如果谈判破裂，应在法定期限内果断提起行政复议或行政诉讼。
诉讼请求的设计： 根据具体情况，可以提出“确认行政行为违法”、“撤销变更/解除决定”、“判令继续履行协议”（如果可能且有利）、“判令被告支付赔偿金/补偿款”等一项或多项诉讼请求 。
诉讼策略： 重点围绕行政机关行使优益权的实体要件不满足（如“公共利益”不成立、违反比例原则）和程序严重违法进行攻击，同时提交充分的损失证据，为法官支持赔偿请求铺平道路。
利用多元化纠纷解决机制： 积极响应法院的调解工作，在诉讼过程中寻求调解、和解的可能性。在法院的主持下，往往更容易促成双方均能接受的解决方案。
八、 结语与合规声明
行政协议中的“行政优益权”是一柄双刃剑。它既是保障公共利益、提升行政效能的必要工具，也可能成为损害营商环境、侵犯相对人合法权益的潜在风险。通过本报告的分析可见，中国司法系统，特别是以最高人民法院和四川省高级人民法院为代表的审判机关，正致力于通过严格的司法审查，为行政优衣权的行使划定清晰的法律边界。
对于行政机关而言，依法行政、程序正当、诚实守信是行使一切权力的基本准则。在作出任何可能影响行政协议的决策时，都应审慎评估其合法性、必要性和对相对人权益的影响，并优先选择协商、合作的方式解决问题。
对于参与政企合作的企业而言，既要对行政协议的特殊性有充分认知，也要树立坚定的法治信仰。在合作之初做好尽职调查、完善合同条款；在争议发生之时，不卑不亢，第一时间寻求专业法律支持，通过合法途径，运用证据和法律规则，坚决维护自身的合法权益。